Justice

Le budget de la justice par habitant en Europe

Selon le rapport de la CEPEJ, la France dépense 73 € par habitant et par an pour sa justice, soit 0,21 % du PIB. C'est en dessous de la médiane du Conseil de l'Europe (78 €) et environ 45 % de moins que l'Allemagne.

Les effectifs : moitié moins qu'en Allemagne

La France compte 8 822 magistrats au 1er janvier 2023 (juges et procureurs confondus), soit 11,2 juges professionnels pour 100 000 habitants. La médiane du Conseil de l'Europe est à 17,6. Côté procureurs, la France est à 3 pour 100 000 habitants, le taux le plus bas du Conseil de l'Europe (médiane 11,1 ; moyenne 11,8). Et chaque procureur français traite 6,1 affaires pour 100 habitants contre 2,8 pour la médiane européenne, ce qui en fait le procureur le plus chargé d'Europe (12 missions différentes selon la CEPEJ).

En cumulant juges, procureurs, greffiers et personnels d'appui, la France compte environ 45 personnels judiciaires pour 100 000 habitants, contre environ 89 en Allemagne. Le retard est global : il manque du monde à tous les niveaux, dans les mêmes proportions.

Les délais subis par les justiciables

La France est régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme pour durée excessive de procédure. L'article 6 §1 de la Convention européenne (droit à un procès dans un délai raisonnable) est sa principale source de condamnation à Strasbourg. Et la CEDH le rappelle régulièrement : la surcharge des tribunaux et l'insuffisance structurelle des moyens ne peuvent justifier ces délais.

Un budget par habitant moitié moindre qu'en Allemagne. Deux fois moins de juges, deux fois moins de personnels au total. Et après on s'étonne que les jugements prennent un an.

Le statut français

En France, les magistrats du parquet (les procureurs) dépendent directement du ministre de la Justice. Pour leurs nominations, le ministre peut passer outre l'avis du Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Pour les juges, en revanche, le CSM a le dernier mot : son avis s'impose. Cette différence de statut entre les deux corps, pourtant formés dans la même école et appartenant au même corps judiciaire, est une particularité française.

Ce qu'en disent les juridictions européennes

Dans l'arrêt Moulin c. France du 23 novembre 2010 (CEDH, 2010), la Cour européenne des droits de l'homme juge que les procureurs français ne constituent pas une « autorité judiciaire » au sens de la Convention européenne, parce qu'ils manquent d'indépendance vis-à-vis de l'exécutif.

La Cour de justice de l'Union européenne a jugé en 2019 que le parquet français pouvait émettre un mandat d'arrêt européen, en estimant que les instructions générales du ministre n'affectent pas l'indépendance dans l'émission du mandat. Mais elle précise que des instructions individuelles, elles, seraient incompatibles avec le droit de l'Union. La position française reste fragile.

Ce qu'en dit le Conseil constitutionnel

Dans une décision de décembre 2017, le Conseil constitutionnel a jugé que la subordination du parquet à l'exécutif est conforme à la Constitution. Cette position est isolée : le CSM lui-même demande dans ses rapports annuels que son avis devienne contraignant sur les nominations des procureurs, et que le pouvoir disciplinaire lui soit transféré.

Le rapport Nadal : un consensus institutionnel

Le rapport Refonder le ministère public, présidé par Jean-Louis Nadal (procureur général honoraire de la Cour de cassation) et remis le 28 novembre 2013, a formulé 67 propositions en dix axes. Ses recommandations principales :

• Inscrire dans la Constitution l'unité du corps judiciaire (juges et procureurs)
• Transférer au CSM le pouvoir de proposition des nominations de procureurs et de procureurs généraux
• Retirer au ministre la qualité d'autorité disciplinaire sur les magistrats du parquet

Aucune de ces recommandations n'a été mise en œuvre. Plusieurs projets de réforme constitutionnelle (2013, 2016, 2018-2019) n'ont jamais réuni les trois cinquièmes du Congrès nécessaires. Le texte voté à l'Assemblée en 2013 a été bloqué au Sénat.

Un parquet indépendant, ce n'est pas un cadeau aux magistrats. C'est ce qui empêche un ministre de faire pression sur une enquête. C'est aussi ce qui protège les responsables publics des soupçons d'instrumentalisation.

Réforme constitutionnelle du parquet

Nous reprenons les recommandations du rapport Nadal : que le CSM ait le dernier mot sur toutes les nominations de magistrats du parquet, transfert au CSM du pouvoir disciplinaire, et inscription dans la Constitution de l'unité du corps judiciaire. Ces trois mesures relèvent d'une révision constitutionnelle qui demande les trois cinquièmes du Congrès.

Garanties statutaires renforcées (lois ordinaires)

Plusieurs garanties peuvent être adoptées par la loi ordinaire, sans révision constitutionnelle. Elles renforcent la transparence et coupent les voies d'influence informelle :

• Publication systématique au Journal officiel de toute circulaire de politique pénale, et rapport annuel devant le Parlement
• Traçabilité écrite obligatoire des « remontées d'information » entre les parquets et la Chancellerie, archivées et communicables au CSM
• Délai de carence de cinq ans entre une fonction au parquet et un poste en cabinet ministériel, et inversement
• Mandat fixe de sept ans non renouvelable pour les procureurs généraux, avec inamovibilité statutaire

Loi de programmation pluriannuelle de la justice

Le retard de financement n'est pas conjoncturel : il est structurel. Il faut donc une loi de programmation sur dix ans, non révisable à la baisse, sur le modèle de la loi de programmation militaire. La cible est claire : porter progressivement le budget par habitant au niveau allemand, soit 131 € par habitant et par an (source CEPEJ). À l'échelle nationale, cela représente environ 3,9 milliards d'euros supplémentaires par an à terme (58 € × 68 millions d'habitants), soit environ 0,14 point de PIB. C'est modeste à l'échelle des choix budgétaires de l'État.

Cette trajectoire budgétaire doit financer un plan de recrutement étendu : aller au-delà de l'effort prévu par la loi de programmation judiciaire 2023-2027 (+1 500 magistrats par quinquennat) jusqu'à atteindre la médiane européenne, soit environ 17 juges pour 100 000 habitants. Et un renforcement parallèle des greffes : sans greffiers, les juges ne peuvent pas juger.

• Que le CSM ait le dernier mot sur les nominations du parquet (révision constitutionnelle)
• Transfert au CSM du pouvoir disciplinaire sur les magistrats du parquet
• Inscription dans la Constitution de l'unité du corps judiciaire
• Transparence des instructions générales de politique pénale
• Traçabilité écrite des remontées d'information vers la Chancellerie
• Délai de carence de 5 ans entre parquet et cabinet ministériel
• Mandat fixe de 7 ans pour les procureurs généraux
• Loi de programmation pluriannuelle de la justice sur 10 ans
• Cible : rejoindre le niveau allemand (131 €/habitant/an, CEPEJ), soit environ 3,9 milliards d'euros supplémentaires par an à terme
• Plan de recrutement étendu jusqu'à 17 juges pour 100 000 habitants
• Renforcement massif des greffes

Tout le monde sait ce qu'il faut faire. Le CSM, la Cour de cassation, le rapport Nadal, la Cour européenne des droits de l'homme et la Commission européenne le disent depuis quinze ans. Ce qui manque, ce n'est pas un diagnostic. C'est la volonté politique.

Le constat

Selon les chiffres officiels du ministère de l'Intérieur (données 2024), 277 000 femmes majeures déclarent avoir été victimes de viols, tentatives de viol ou agressions sexuelles en 2023, soit une femme toutes les deux minutes. 7 % seulement portent plainte. 30 % n'en parlent à personne. 40 % de celles qui ne portent pas plainte disent ne pas faire confiance au système judiciaire.

De la victime à la condamnation, les chiffres parlent d'eux-mêmes : 89 000 victimes déclarées de viols, 46 297 enregistrées par la police ou la gendarmerie, 18 781 mis en cause traités par les procureurs, 1 665 condamnations. Moins de 2 % des victimes aboutissent à une condamnation. Le taux d'élucidation a baissé de 9 points entre 2017 et 2023. 54 % des victimes enregistrées sont mineures, dont 83 % de filles.

Ce que nous proposons

• Au moment du dépôt de plainte, mettre automatiquement la victime en contact avec une association spécialisée dans les violences sexuelles. Sauf si la victime refuse, l'association la contacte dans les 24 heures. La victime n'a plus à chercher de l'aide elle-même
• Désigner dans chaque zone géographique une association référente pour accompagner les victimes : avec des psychologues, des juristes et une présence sur le terrain. S'appuyer sur les réseaux qui existent déjà (centres d'information sur les droits des femmes, lignes d'écoute nationales comme le 3919, associations locales comme MeToo Média)
• Financer l'accompagnement juridique et psychologique de chaque victime qui porte plainte. Les 50 millions d'euros dédiés aux associations en 2025 sont insuffisants face à 277 000 victimes par an
• Former les policiers et gendarmes à l'accueil des victimes de violences sexuelles, en lien avec les associations spécialisées. La formation « Je te crois » développée par l'association MeToo Média est un modèle qui peut être généralisé

Le secret de l'instruction existe dans le droit français (article 11 du Code de procédure pénale). Sa violation est un délit puni d'un an de prison et 15 000 euros d'amende. Dans les faits, ces poursuites sont extrêmement rares. Des détails d'enquêtes se retrouvent régulièrement dans la presse : nom de la victime, circonstances, éléments du dossier. Pour la victime, c'est une double peine. Il ne s'agit pas de censurer les médias. Il s'agit de donner à la victime un recours quand sa vie est exposée sans son consentement.

• Donner à la victime un droit simplifié d'obtenir réparation quand une fuite liée au secret de l'instruction lui cause un préjudice : indemnisation et retrait des contenus. Le procureur garde par ailleurs son pouvoir de poursuivre la violation du secret, comme le prévoit déjà la loi
• Renforcer les sanctions en cas de condamnation : amendes proportionnelles au chiffre d'affaires du média concerné, et indemnisation de la victime
• Créer une obligation de retrait rapide des informations couvertes par le secret de l'instruction lorsqu'une victime en fait la demande et qu'un juge valide que le secret est violé. Sur le modèle du droit au déréférencement

277 000 femmes victimes de violences sexuelles en 2023. 93 % ne portent pas plainte. Moins de 2 % aboutissent à une condamnation. On change ça : une association spécialisée aux côtés de la victime dès le dépôt de plainte, sans qu'elle ait à la chercher.