Logement

Le constat

La construction neuve est à son plus bas niveau historique. En 2024, environ 263 000 logements ont été mis en chantier en France, une chute d'environ un tiers par rapport à la moyenne d'avant-crise (SDES Sitadel2). Dans le même temps, le Système national d'enregistrement recense 2,8 millions de demandes de logement social actives fin 2024 (dont environ 900 000 sont des demandes de mutation de locataires HLM souhaitant changer de logement). Le taux d'attribution est passé sous les 10 % en 2024 (Banque des territoires, Union sociale pour l'habitat, USH).

Ce qui a cassé la construction sociale

Depuis 2018, l'État prélève chaque année des centaines de millions d'euros sur les bailleurs sociaux au titre de la Réduction de loyer de solidarité (RLS) : environ 1,3 milliard d'euros par an de 2018 à 2024, ramené à 1,1 milliard en 2025 par arrêté ministériel. Parallèlement, le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), créé en 2016, s'est effondré : de l'ordre de 300 millions d'euros à sa création, il ne pesait plus que 126,4 millions d'euros en 2025. Le Sénat alerte (rapport r24-804) sur un risque d'impasse budgétaire dès 2026.

Selon le bilan triennal 2020-2022 de la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbains, loi du 13 décembre 2000) publié par le ministère de la Cohésion des territoires, 64 % des communes soumises à l'article 55 (659 sur 1 031) n'ont pas atteint leurs objectifs de production de logements sociaux. Les sanctions existent déjà, jusqu'à multiplier par cinq les pénalités financières pour les communes carencées, et le préfet peut se substituer au maire pour délivrer les permis. Mais ces leviers sont très peu utilisés.

La PEEC, notre 1 % logement, un outil qui a été déprécié

La France a depuis 1953 un prélèvement obligatoire sur les salaires dédié au logement : la Participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), dite « 1 % logement ». Son taux a été abaissé à 0,45 % de la masse salariale en 1991 et n'a plus bougé depuis. Elle collecte environ 1,7 milliard d'euros par an et finance Action Logement.

Depuis 2018, l'État a ponctionné plusieurs fois Action Logement pour équilibrer le budget général : 500 millions puis 1 milliard d'euros en 2020, 1,3 milliard en 2021, et des ponctions régulières depuis. La Cour des comptes, dans son rapport Action Logement, un premier bilan de la réforme (2021), a critiqué ce dérèglement : un dispositif créé pour le logement qui finance de plus en plus autre chose.

En Autriche, le dispositif équivalent (Wohnbauförderungsbeitrag) est fixé à 1 % de la base salariale, réparti moitié employeur moitié salarié, et il est entièrement fléché vers la construction neuve de logement social. À Vienne, il passera à 1,5 % au 1er janvier 2026. Ce n'est pas une exception autrichienne, c'est un outil français que nous avons laissé se déliter.

Ce que Vienne fait avec le même outil

La Ville de Vienne possède et gère directement environ 220 000 logements communaux (Gemeindewohnungen), qui logent environ 500 000 personnes (Wiener Wohnen). En y ajoutant les logements subventionnés à but non lucratif gérés par les coopératives (Geförderter Wohnbau, environ 196 000 logements), environ 60 % des ménages viennois habitent dans un logement communal ou subventionné.

Selon Statistik Austria (publication Wohnen 2023 Q1), le loyer net moyen dans les Gemeindewohnungen est d'environ 5 euros par mètre carré. Le loyer moyen dans Vienne, tous segments confondus, est d'environ 10,5 euros par mètre carré charges comprises. À titre de comparaison, le loyer moyen dans le parc privé parisien est d'environ 28 euros par mètre carré.

La politique municipale du logement à Vienne a été initiée par le mouvement socialiste de la Red Vienna en 1919, avec environ 60 000 logements construits entre 1925 et 1934 (historienne Eve Blau, The Architecture of Red Vienna, MIT Press). Interrompue de 1934 à 1945 par l'austrofascisme puis le nazisme, elle est reprise depuis 1945 et financée sans discontinuité par la Wohnbauförderungsbeitrag. Le logement y est pensé pour tous, sans ghettoïsation : dans un même immeuble, on loge indifféremment un ouvrier, un instituteur et un cadre. C'est le modèle que nous voulons adapter à la France.

La vente du patrimoine social : une rupture avec la loi ELAN

La loi ELAN de 2018 a créé l'Opérateur national de ventes avec un objectif de céder 1 % du parc HLM par an, soit environ 40 000 logements. Le bilan réel publié par l'USH (Union sociale pour l'habitat) est sans appel : seulement 1 152 logements vendus par l'ONV en cinq ans. La politique est un échec, mais la logique reste sur la table. Nous l'arrêtons.

La qualité architecturale abandonnée par ELAN

L'article 88 de la loi ELAN a supprimé l'obligation de concours d'architecture pour les bailleurs sociaux au-delà d'un certain seuil. Avant cette loi, tout projet HLM d'une certaine ampleur devait passer par un concours. Le résultat visible depuis six ans : une banalisation du bâti social, moins de qualité urbaine, plus de stigmatisation.

Ce que nous proposons

• Supprimer totalement la Réduction de loyer de solidarité, pour restituer en année pleine l'intégralité du prélèvement aux bailleurs sociaux (environ 1,1 à 1,3 milliard d'euros) et restaurer leur capacité d'investissement
• Restaurer et tripler le Fonds national des aides à la pierre, pour le porter de 126 millions d'euros aujourd'hui à environ 500 millions par an, en réponse à l'alerte du rapport Sénat r24-804
• Refonder le 1 % logement (PEEC) : sanctuariser ses recettes contre toute ponction budgétaire de l'État, porter son taux de 0,45 % à 1 % de la masse salariale, et le recentrer intégralement sur la construction neuve de logement social. Gain estimé : passer d'environ 1,7 milliard d'euros à 4 milliards d'euros par an dédiés à l'offre
• Rendre automatique l'application des sanctions existantes de la loi SRU : pénalités financières multipliées par cinq dès le premier constat de carence, substitution préfectorale obligatoire pour les permis, publication d'une liste noire annuelle des communes concernées
• Abroger l'Opérateur national de ventes et interdire la cession du patrimoine social existant. L'Allemagne a perdu environ 64 % de son parc social depuis 1990 (de 3 millions à 1,07 million aujourd'hui selon Pestel Institut et Destatis), principalement par expiration des conventions de loyer encadré. Ce qui est irréversible ailleurs ne sera pas reproduit en France
• Rétablir l'obligation de concours d'architecture pour tout projet HLM de plus de 50 logements, en correctif de l'article 88 de la loi ELAN. Le logement social doit être désirable, pas stigmatisant
• Rétablir les APL au niveau d'avant 2017, en annulant l'effet cumulé des réformes de 2017-2018 (baisse de 5 euros, gel, RLS) et de la contemporanéisation de 2021. Ces mesures ont retiré entre 2 et 2,5 milliards d'euros aux ménages et aux bailleurs sociaux sur plusieurs années
• Massifier les outils fonciers existants mais sous-utilisés : préemption publique en zones tendues via les Établissements publics fonciers, bail emphytéotique administratif, et surtout le Bail réel solidaire dont le déploiement accélère (3 588 logements acquis en 2024, objectif à porter à 20 000 par an)
• Porter la mixité sociale en construction neuve par une meilleure répartition des financements entre logements très sociaux, sociaux et intermédiaires, sur le modèle viennois où le logement social est pensé pour tous, sans ghettoïsation

On n'a pas besoin d'inventer un nouveau prélèvement pour financer le logement. On a le 1 % logement depuis 1953. On l'a laissé tomber à 0,45 %, on a laissé l'État le ponctionner. On le restaure, on le sanctuarise, on le recentre sur la construction.

Distinguer vacance totale et vacance mobilisable

Selon l'INSEE (Focus n°359, « Parc de logements au 1er janvier 2025 »), la France compte 38,4 millions de logements, dont environ 3,0 millions vacants. Mais ce chiffre global inclut la vacance dite « frictionnelle » : logements entre deux locations, en cours de succession, en travaux. Le vrai gisement mobilisable correspond à la vacance de longue durée. Selon le fichier LOVAC (répertoire des logements vacants) 2025 de la DGFiP, analysé par la Cour des comptes dans son rapport de mai 2025 sur la lutte contre les logements vacants, il y a environ 1,1 million de logements privés vacants depuis plus de deux ans. C'est sur ce gisement qu'une politique publique peut agir.

Les passoires thermiques

Selon l'ONRE (Observatoire national de la rénovation énergétique, SDES), au 1er janvier 2024, environ 5,8 millions de logements sont classés F ou G en diagnostic de performance énergétique, soit environ 15,6 % du parc total. En 2024, d'après le bilan de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), 91 374 rénovations d'ampleur ont été réalisées via MaPrimeRénov'. La programmation écologique fixe un objectif de rénovations d'ampleur bien plus élevé, non atteint. Le budget MaPrimeRénov' 2025 est par ailleurs en baisse de 1,5 milliard d'euros par rapport à 2024.

Ces logements coûtent plus cher à chauffer, dégradent la santé de leurs occupants, et appartiennent souvent aux ménages les plus modestes qui n'ont pas les moyens d'engager les travaux. Le débat public se focalise sur les normes DPE alors que le vrai problème est l'absence de financement massif de la rénovation.

Ce que nous proposons

• Créer un Fonds national de rénovation et de mobilisation des logements vides de longue durée, doté de 3 milliards d'euros sur 5 ans. Principe : l'État finance la rénovation, le propriétaire s'engage par une convention à louer son logement à un loyer encadré pendant au moins 9 ans, via un dispositif de gestion locative garantie. Objectif : remettre 200 000 logements sur le marché, avec un coût moyen d'environ 15 000 euros par logement, à comparer aux 150 000 à 200 000 euros d'une construction neuve équivalente
• Rétablir et sanctuariser le budget de MaPrimeRénov' pour atteindre effectivement les objectifs de rénovations d'ampleur de la programmation écologique, aujourd'hui tenus seulement pour un tiers environ
• Refonder la plateforme « Zéro Logement Vacant » avec de vrais moyens humains dans les préfectures, pour passer d'une fonction d'observation à une action opérationnelle sur les 1,1 million de logements privés vides depuis plus de deux ans (fichier LOVAC, répertoire des logements vacants, 2025, Cour des comptes)

Le constat

Selon la Fondation pour le logement des défavorisés (ex-Abbé Pierre, 30e rapport sur l'état du mal-logement, 2025), environ 350 000 personnes sont sans domicile en France, une progression de 145 % en douze ans. Et 21 500 expulsions locatives ont été menées avec concours de la force publique en 2023 : c'est le record historique selon la DIHAL.

Le programme qui a fait ses preuves

En Finlande, le plan national PAAVO (I 2008-2011, II 2012-2015, puis AUNE 2016-2019) a ramené le nombre de sans-domicile de 7 960 fin 2008 à environ 3 400 fin 2023, soit une baisse de 54 % sur les sans-domicile vivant seuls et de 68 % sur l'itinérance de longue durée (ARA, agence nationale du logement finlandaise, Report 2/2024). La Finlande est le seul pays d'Europe où le sans-abrisme baisse durablement. Le principe, théorisé par le psychologue américain Sam Tsemberis et adopté par la Y-Foundation finlandaise : donner un logement en premier, traiter les problèmes ensuite. Le coût estimé est environ 15 000 euros par personne et par an moindre que la gestion d'urgence classique (étude Tainio-Fredriksson pour la Y-Foundation).

En France, le programme « Un chez-soi d'abord » est inspiré du Housing First. Il existe depuis 2011, et compte aujourd'hui 3 175 places réparties sur 38 sites (comité de pilotage national 2025). L'évaluation randomisée française menée par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et Santé publique France sur 700 participants montre un maintien dans le logement supérieur à 80 % après 4 ans et une baisse de 50 % des hospitalisations. Le coût est nettement inférieur au circuit urgences plus hébergements d'urgence.

Ce que nous proposons

• Multiplier par 15 le dispositif « Un chez-soi d'abord » existant : passer de 3 175 à 50 000 places en 5 ans. Le programme fonctionne déjà en France, il suffit de le mettre à l'échelle, dans la continuité du deuxième Plan quinquennal Logement d'abord 2023-2027
• Construire un plan national de prévention des expulsions locatives, pour inverser la courbe des 21 500 expulsions de 2023 : médiation obligatoire avant audience, accès prioritaire au FSL (Fonds de solidarité logement), protection des familles avec enfants scolarisés, suspension des expulsions pendant les épisodes de grand froid

Le programme Un chez-soi d'abord existe en France depuis 2011. Il est évalué par étude randomisée : plus de 80 % des personnes restent dans leur logement, les hospitalisations baissent de 50 %, le coût est inférieur à celui du circuit urgences. Il couvre 3 175 places en 2025. Ce n'est pas une utopie, c'est une mise à l'échelle.

Selon l'Observatoire national de la Vie Étudiante (OVE, Repères Conditions de vie 2023, 49 523 étudiants interrogés), le loyer moyen d'un étudiant vivant hors du domicile familial est de 576 euros par mois, et atteint 838 euros à Paris. Le logement (loyer plus charges) pèse en moyenne 528 euros par mois, sur un total de dépenses mensuelles de 781 euros : soit plus des deux tiers des dépenses mensuelles d'un étudiant.

20 % des étudiants déclarent rencontrer des difficultés financières qui les empêchent de couvrir leurs besoins de base (alimentation, loyer, énergie). 36 % présentent les signes d'une détresse psychologique sur les quatre dernières semaines, mesurée par l'échelle Mental Health Inventory 5 (44 % chez les étudiantes, 26 % chez les étudiants, 42 % chez les étudiants étrangers). 9 % des étudiants ont dû recourir à une aide alimentaire depuis la rentrée, et 28 % déclarent en avoir eu besoin.

Ce que nous proposons

• Lancer un plan national de construction de 100 000 logements étudiants en 5 ans, en priorité dans les villes universitaires en tension, avec mobilisation du foncier public (État, SNCF, AP-HP, universités) et financement par le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) et Action Logement refondés
• Intégrer le coût réel du logement dans la plateforme d'orientation post-bac : afficher systématiquement le loyer médian et le niveau de tension du marché locatif pour chaque ville universitaire, pour que les étudiants puissent choisir en connaissance de cause
• Créer une aide d'urgence au logement étudiant accessible en 48 heures via les CROUS (Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires), pour éviter les ruptures d'études liées à des difficultés financières temporaires

36 % des étudiants en détresse psychologique, 44 % des étudiantes. 20 % ne peuvent plus couvrir leurs besoins de base. 9 % ont dû recourir à l'aide alimentaire. Ce ne sont pas des cas isolés, c'est une génération qui décroche.

Le constat

Sur le marché locatif privé, la discrimination à l'entrée reste massive. Environ la moitié des bailleurs privés refusent les candidats couverts par la garantie Visale d'Action Logement, au motif qu'elle n'est pas un garant physique, ce qui pénalise en bloc les étudiants, les jeunes actifs, les travailleurs précaires et les personnes en mobilité professionnelle. Les candidats déposent les mêmes 15 justificatifs personnels à des dizaines de bailleurs successifs, sans traçabilité. Les bailleurs subissent une fraude documentaire importante (faux bulletins de salaire, fausses cautions) qui les pousse à exiger des dossiers toujours plus épais. Et une part significative des candidats ne sait pas qu'elle est éligible à des aides publiques existantes (APL, Loca-Pass, Mobili-Jeune, FSL, chèque énergie), qui restent ainsi non versées.

Depuis 2019, l'État propose un service public numérique, DossierFacile, hébergé par l'incubateur beta.gouv.fr, qui permet de déposer ses documents une seule fois et de les faire certifier par l'État. Plus de 2 millions de comptes locataires ont été créés depuis son lancement (cap franchi le 13 juin 2025). Les utilisateurs voient leurs chances d'obtenir une visite augmenter de 24 %. Mais l'usage reste facultatif, la certification est manuelle, les données du candidat sont transmises en clair au bailleur, et le dispositif ne fait qu'une petite partie du chemin.

Nous proposons d'aller au bout de la logique et de refonder DossierFacile en un véritable guichet unique public de l'accès au logement, qui combine cinq fonctions : certification automatique des dossiers via les données publiques, anonymisation intégrale côté bailleur, garantie publique graduée en fonction du risque réel, recouvrement unifié en cas d'impayé, et détection proactive des aides sociales auxquelles le candidat a droit.

Côté candidat : certification automatique et droits activés

Le candidat crée son compte DossierFacile et s'identifie via FranceConnect ou France Identité (l'application mobile adossée à la nouvelle carte nationale d'identité électronique, qui offre un niveau de garantie « élevé » au sens du règlement européen eIDAS sur l'identification électronique). À partir de 2027, les ressortissants européens pourront aussi s'identifier via le portefeuille d'identité numérique européen (EUDI Wallet), conformément au règlement eIDAS 2 adopté en avril 2024. Pour les candidats hors UE ou sans historique fiscal français, un parcours manuel reste ouvert avec vérification par un agent public. Dans tous les cas, le dossier arrive au bailleur sous la même forme, pour qu'il n'y ait aucune discrimination selon le mode d'identification.

Une fois l'identification faite, la plateforme récupère automatiquement, avec le consentement du candidat, les données certifiées par les administrations : revenus (DGFiP), situation d'emploi (France Travail), déclaration sociale nominative (DSN) pour les salaires en temps réel, situation familiale (CAF). L'ensemble passe par API Particulier, l'API gouvernementale gérée par la direction interministérielle du numérique (DINUM) qui fait déjà circuler les données certifiées entre administrations. Le candidat n'a plus rien à téléverser. Les documents originaux ne quittent jamais les bases sources, et DossierFacile ne conserve que des attestations résumées.

Au moment où le candidat associe son dossier à un logement précis, la plateforme détecte automatiquement toutes les aides publiques auxquelles il peut prétendre et les lui propose en activation directe : APL avec calcul du montant exact, Loca-Pass pour l'avance du dépôt de garantie, Mobili-Jeune en alternance, Fonds de solidarité logement départemental, Visale si aucun garant n'est encore déclaré, chèque énergie si le logement y est éligible. Cette détection proactive lutte directement contre le non-recours massif à ces aides, documenté par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) et la Fondation pour le logement des défavorisés.

Côté bailleur : enregistrement du logement et dossier anonymisé

Le bailleur crée un compte DossierFacile et enregistre son logement : adresse, surface, loyer, charges, type, diagnostics. Cet enregistrement vaut engagement pour le dispositif de garantie publique. Il publie ensuite son annonce où il veut (SeLoger, LeBonCoin, agence immobilière, vitrine physique) : les sites d'annonces existants continuent de fonctionner, DossierFacile devient une couche de certification par-dessus le marché des annonces, pas un remplacement.

La seule règle nouvelle est que toute candidature doit passer par un lien DossierFacile certifié. Un bailleur ne peut plus accepter un dossier papier traditionnel. Lorsqu'il reçoit une candidature, il ne voit jamais les données personnelles brutes du candidat : pas de pièce d'identité, pas de bulletin de salaire, pas d'avis d'imposition, pas de contrat de travail, pas de coordonnées des garants. Il voit uniquement un dossier standardisé mentionnant « dossier validé par l'État » et un taux de garantie publique, calculé spécifiquement pour le couple formé par ce candidat et ce logement.

Ce taux est calibré dynamiquement en fonction de l'adéquation entre le profil du candidat (revenus, emploi, garants déclarés) et les caractéristiques du logement (loyer, zone, type). Un candidat solide sur un logement ajusté à ses revenus présentera un score faible (par exemple 15 % de couverture publique) parce que le risque réel est bas. Un candidat plus fragile sur un logement tendu présentera un score plus élevé (par exemple 50 %) parce que l'État s'engage davantage. Les publics reconnus au titre du Droit au Logement Opposable (DALO, loi du 5 mars 2007, article L.441-2-3 du Code de la construction et de l'habitation) bénéficient d'une couverture à 100 %, automatique, quelle que soit la configuration.

Le bailleur perd ainsi toute capacité à discriminer un candidat selon son origine, sa situation familiale, sa profession, ou le type de son garant. Il choisit sur la base d'un indicateur objectif du risque tel qu'évalué par l'État. Et il gagne en certitude : les données certifiées via API Particulier ne peuvent pas être falsifiées, la fraude documentaire qui mine aujourd'hui la confiance dans les dossiers de candidature disparaît structurellement.

Le bail et le recouvrement : simplicité maximale pour le bailleur

Une fois le candidat choisi, le bailleur et le locataire signent le bail selon les modalités habituelles du droit locatif. Le bail reste un document privé entre eux deux. DossierFacile ne conserve qu'un engagement synthétique reprenant les caractéristiques essentielles : identité des parties certifiée, logement concerné, loyer, durée, taux de garantie applicable. Le bail complet n'est uploadé qu'en cas de déclaration d'impayé, et doit alors être cohérent avec l'engagement initial, sous peine de refus de la garantie.

En cas d'impayé, le bailleur a une seule action à mener : il déclare l'impayé sur DossierFacile. Action Logement, qui gère le dispositif pour le compte de l'État, verse immédiatement la part correspondant au taux de garantie initialement calculé. Action Logement engage ensuite le recouvrement auprès du locataire et des garants réels (Visale, parent, caution bancaire, garantie professionnelle, assurance contre les loyers impayés, GLI). Le bailleur n'a plus rien à faire, ni procès à intenter, ni huissier à mandater. En cas de couverture partielle, le reste du recouvrement peut aboutir au bénéfice du bailleur ou rester à sa charge au-delà de la part publique, sauf pour les publics vitaux où la couverture est totale.

Le financement : via la PEEC refondée, sans nouvelle taxe

Ce dispositif est financé par la refondation de la PEEC (voir axe 1). En portant la PEEC de 0,45 % à 1 % de la masse salariale, Action Logement disposerait d'environ 4 milliards d'euros par an. L'essentiel est fléché vers la construction neuve de logement social. Environ 300 millions d'euros par an suffiraient, en ordre de grandeur, à financer l'extension de Visale à l'ensemble des baux privés sous forme de garantie graduée, sur la base des taux de recouvrement observés dans le dispositif actuel (80 à 90 %). Ce chiffrage devra être affiné par une étude actuarielle, mais il borne le dispositif : pas de nouvelle taxe, pas de nouvel opérateur.

Ce que nous proposons

• Rendre obligatoire le passage par la plateforme publique DossierFacile pour toute mise en location d'un logement en France. L'État certifie automatiquement les revenus, l'identité et la situation d'emploi du candidat. Le bailleur ne voit jamais les données personnelles, seulement un dossier validé et un taux de garantie publique
• Instaurer une garantie publique graduée gérée par Action Logement : 100 % pour les publics reconnus prioritaires par la loi, taux ajusté selon le profil du candidat et le logement visé pour les autres (typiquement 10 à 60 %), versement immédiat au bailleur en cas d'impayé, recouvrement pris en charge par Action Logement. Un seul interlocuteur pour le bailleur, quel que soit le type de garant du locataire
• Intégrer à DossierFacile la détection proactive et l'activation en un clic des aides publiques au logement : APL, Loca-Pass, Mobili-Jeune, Fonds de solidarité logement, chèque énergie. Lutte directe contre le non-recours, massif sur ces dispositifs

Financement : via la PEEC refondée (voir axe 1), fléchage d'environ 300 millions d'euros par an sur les 4 milliards que représenterait le 1 % logement à son nouveau taux. Pas de nouvelle taxe, pas de nouvel opérateur.

L'hébergement de la plateforme respecte les exigences de souveraineté numérique détaillées dans la fiche Souveraineté (axe 1).

Un seul guichet. Le candidat dépose son dossier une fois, il est certifié par l'État. Le bailleur ne voit plus jamais de documents personnels, seulement un score. Et si impayé : déclaration en un clic, versement immédiat, recouvrement pris en charge. On sort à la fois de la discrimination et de la fraude documentaire.